19.09.2016

Голландская болезнь. Как спастись от нефтяной зависимости

Почему человеческие мозги важнее природных ископаемых.

Slon Magazine публикует лекцию Валерия Черноокого, профессора экономики РЭШ, о том, как страны распоряжаются внезапным богатством, доставшимся им от добычи нефти.

В 1959 году в Гронингене в Голландии обнаружили природный газ. Начался бум в газовой промышленности – в страну хлынули миллиарды долларов иностранных инвестиций, а затем и доходов от экспорта газа. Это привело к серьезному росту курса голландского гульдена относительно других европейских валют, что, в свою очередь, вызвало снижение ценовой конкурентоспособности продукции сельского хозяйства и несырьевых отраслей промышленности. Как результат, к 80-м годам выпуск и занятость в этих секторах экономики серьезно упали – экономика заболела «голландской болезнью». Чем это опасно и можно ли с ними справиться?

Экономическая теория выделяет два основных механизма развития голландской болезни – «прямую деиндустриализацию» и «косвенную деиндустриализацию». Первый механизм отражает эффект замещения. Если обнаружено новое месторождение сырьевых ресурсов, например нефти, то для ее добычи будут нужны трудовые ресурсы. Получается, что несырьевой сектор отдает часть своих рабочих сырьевому сектору. Соответственно, последний будет расти, а занятость и выпуск в промышленности будут падать. Однако этот эффект незначителен – производство нефти и других сырьевых ресурсов требует много капитала, но не очень много рабочей силы по сравнению с сельским хозяйством, промышленностью или сектором услуг.

Гораздо более важен второй механизм. Он объясняет перемещение ресурсов из сектора торгуемых товаров, то есть товаров, которые можно легко продать за рубежом (машины, компьютеры, одежда, обувь, продукты питания и т.д.), в сектор неторгуемых товаров, внешняя торговля которыми невозможна или сильно затруднена, например строительство и услуги. Мы обнаружили новое месторождение нефти и получаем дополнительные доходы от ее экспорта. Эти растущие доходы мы начинаем тратить как на торгуемые, так и на неторгуемые товары. Произвести больше неторгуемых товаров сразу мы не можем, для этого нам нужно больше капитала и трудовых ресурсов в этом секторе. Поэтому цены на эти товары начинают расти вместе с зарплатами.

Однако для фирм, выпускающих торгуемые товары, дела тоже обстоят не так хорошо. У них есть иностранные конкуренты, и поднять цены и зарплаты просто так наши производители не могут – потеряют рынки. Соответственно, трудовые ресурсы начнут перетекать туда, где выше зарплаты, – в сектор неторгуемых товаров, то есть из сектора промышленного в строительство и сектор услуг. Происходит косвенная деиндустриализация. А значит, доля промышленности в общей занятости и выпуске будет сокращаться.

Почему же голландскую болезнь назвали болезнью? Ведь во многом эти изменения отражают сравнительное преимущество страны, богатой ресурсами. Представьте, что вы раньше ездили на верблюде и мечтали об автомобиле. Вы пошли в пустыню, воткнули палку в песок, и вдруг оттуда хлынул фонтан нефти. Вместе с нефтью вы обнаружили и новую технологию получения автомобилей – торговлю. Теперь нет необходимости самим собирать автомобили или выращивать верблюдов. Вы просто продаете свою нефть другим странам и покупаете у них автомобили. Внешняя торговля – очень мощный инструмент экономического роста.

Вы пошли в пустыню, воткнули палку в песок, и вдруг оттуда хлынул фонтан нефти

Так почему же болезнь? Для стран, у которых не было промышленного производства, особых проблем нет: как не было промышленности, так и не будет. Но вот у стран, в которых своя промышленность была, как в Голландии или Норвегии, проблемы могут возникнуть.

Во-первых, сырьевые ресурсы не вечны, когда-нибудь они закончатся, у кого-то раньше, у кого-то позже, и, чтобы выжить, надо будет что-то производить. Самый простой путь – выпускать промышленные товары, но вернуть конкурентоспособный промышленный сектор не так-то легко. Для этого нужны технологии и знания, которые нельзя так быстро приобрести: захотеть и создать отрасль автомобилестроения или нанотехнологий в пустыне не получается.

Возникает следующая идея: может быть, не надо закрывать собственное производство, а надо его поддерживать за счет высоких пошлин, государственного субсидирования, промышленной политики? Оказывается, что это тоже плохо работает.

Вторая проблема, которая связана с голландской болезнью, – это замещение промышленного производства на сырьевой сектор, а сырьевой сектор имеет очень волатильные, изменчивые цены. Цены на нефть могут меняться очень серьезно: вчера они были 140 долларов за баррель, а сегодня 20 долларов, то есть могут упасть или вырасти в несколько раз. Цены на автомобили так не меняются. Цены на сельхозпродукцию и продукты питания меняются сильно, но не настолько. Цены на услуги почти не меняются.

Когда вы добываете очень много сырьевых ресурсов и продаете эти ресурсы за рубежом, ваши экспортные доходы и доходы государства сильно зависят от цены на нефть и, как следствие, тоже очень волатильны. А волатильность и неопределенность сами по себе очень плохо влияют на экономику, инвестиции и бюджет. Россия все это испытывает на себе.

В среднем страны, в которых очень много сырьевых ресурсов, растут медленнее, чем страны с диверсифицированной экономикой. У этого есть и другие причины, помимо голландской болезни и волатильности цен на основной экспортный товар. Например, у богатых ресурсами стран нет большой необходимости вкладываться в образование, медицину, инфраструктуру. Это особенно заметно в африканских странах, где так распространено рентоориентированное поведение. Грубо говоря, это логика, когда «зачем мне учиться? Я вижу, что мой сосед берет автомат и неплохо зарабатывает, промышляя разбоем в дельте Нигера». Или «зачем мне учиться на программиста или инженера? Я стану чиновником – и буду брать взятки у нефтяных компаний». То есть стимулы работают совсем не в ту сторону.

Все эти факторы часто работают во взаимосвязи с политическими проблемами: вооруженными конфликтами, коррупцией, авторитарными режимами. Есть исследования, которые показывают, что в демократических странах рост сырьевых доходов приводит к тому, что коррупция снижается, а вот в странах недемократических все наоборот – коррупция растет. А коррупция плохо влияет на экономический рост.

Как избавиться от проклятия

Как решать проблемы ресурсного проклятия? Быстро справиться с голландской болезнью и рентоориентированным поведением не получится. Простых рецептов здесь нет. А вот проблема волатильности цен и экспортных доходов решается довольно просто. Если мы знаем, что цены на нефть резко меняются, давайте сберегать на черный день, на те периоды, когда у нас будет падение доходов. Страны, которые экспортируют ресурсы – нефть, газ и так далее, – могут создавать так называемые фонды национального благосостояния, у которых есть две цели.

Первая – сберегательная. Мы знаем, что нефть когда-нибудь закончится. Кроме того, демография меняется, население стареет. Соответственно, в будущем меньше молодых будет тратить больше налогов для того, чтобы прокормить больше стариков. Почему бы не отложить часть наших доходов от нефти для пенсий будущих стариков и не облагать налогами будущих молодых?

Вторая цель таких фондов непосредственно связана с волатильностью – это стабилизационные фонды. Цены на нефть падают, мы берем из этих фондов и тратим на текущие нужды. Когда цены высокие, то, наоборот, сохраняем наши большие доходы в фонд. Соответственно, сглаживаем государственные доходы и решаем проблемы бюджета.

Фонды национального благосостояния есть не только у нефтяных стран, есть металлические фонды, медные фонды, есть фонды, абсолютно не связанные с сырьем, как в Китае и Сингапуре.

Самый крупный фонд – Государственный пенсионный фонд Норвегии. Это маленькая страна, всего 5 млн жителей, а сумма накоплена 847 млрд долларов. Правительство Норвегии не тратит средства, которые поступают от нефти и газа, а живет только на проценты. Близки по размеру также и фонды стран Персидского залива: Abu Dhabi Investment Authority (Объединенные Арабские Эмираты), у Саудовской Аравии крупный фонд – это фонд, управляемый Центральным банком Саудовской Аравии, Катар, Кувейт.

Но есть проблемы и со стабилизационными фондами. Цены на нефть волатильны, но, как часто говорят экономисты, устойчивы, и если они упали, то могут держаться на низком уровне очень долго. И наоборот. Представьте, что вы накапливаете в течение 10 лет ваш стабилизационный фонд, у вас очень много денег в копилке, и тут цены на нефть падают и годами не повышаются. Если вы будете поддерживать тот же уровень потребления и расходов, как и до падения цен на нефть, то очень быстро потратите свои сбережения. Стабилизационные фонды истощаются очень быстро.

Кроме того, стабилизационные фонды имеют очень большой размер. Часто их упрекают в том, что они могут оказывать сильное влияние на отдельные финансовые рынки, которые не настолько ликвидны, чтобы поглотить весь объем средств, которые имеются в этих фондах. Цены на нефть падают, страны пытаются использовать свои стабилизационные фонды, продают акции, продают облигации. Цены на эти активы снижаются. И это может привести к тому, что фондовые рынки будут двигаться за счет этих продаж.

Страхование цен

Есть и другой механизм, позволяющий сглаживать влияние волатильных цен на сырьевые ресурсы. Их можно застраховать. В частности, Мексика довольно долго, начиная с 1990-х годов, хеджирует цены на нефть с использованием так называемых опционов на продажу нефти.

В 2014 году министр финансов Мексики идет в Goldman Sachs или Morgan Stanley и говорит: «Продайте мне опционы на 220 млн баррелей по цене исполнения $76,4 за баррель. И если средняя цена на нефть в 2015 году упадет ниже $76,4 в следующем году, то вы мне компенсируете потери от продажи нефти по более низкой цене». В 2015 году Мексика очень сильно выиграла на этих опционах, так как средняя цена упала до $47 за баррель. Мексика получила $6,4 млрд, хотя заплатила за страховые премии всего $773 млн.

Так же было в 2008 году, когда из-за финансового кризиса цены на нефть серьезно упали. Мексика имела право продать свою нефть по более высокой цене и выиграла на этом. Но стоит отметить, что обычно Мексика страхует не все свои доходы от экспорта нефти, а только их часть – в последние годы это примерно половина всего нефтяного экспорта.

Почему только Мексика регулярно использует такой подход? В 1992 году Эквадор посмотрел на пример Мексики 1991 года, когда она выиграла 20 млн долларов, и решил: «А чего бы мне так не сделать». Застраховали свои доходы от продажи нефти на 1993 год, заплатили миллионы долларов Goldman Sachs и проиграли. В 1993 году в стране поднялся большой коррупционный скандал – парламент обвинил во всех грехах Центральный банк, Министерство финансов и заодно МВФ: «Как это вы так тратите деньги налогоплательщиков неизвестно на что?»

Кроме того, рынок опционов – это не биржевой рынок, и придется договариваться с банками, ресурсы которых не бесконечны. Если Саудовская Аравия решит застраховать все свои многомиллиардные доходы и пойдет в Goldman Sachs, те только покачают головой. Нужно будет создавать консорциумы банков и т.д. Поэтому сложно представить себе, что крупные игроки на нефтяном рынке будут страховать свои нефтяные доходы, используя подобные финансовые инструменты. Тем не менее даже в России обсуждались такие механизмы.

Забота о будущем

Давайте теперь поговорим об удачных и не очень примерах экономической политики в нефтяных странах, о том, как нужно и как нельзя управлять нефтяным богатством.

Первый пример – Норвегия. В 2014 году эта страна занимала 22-е место по доказанным запасам – 5,5 млрд баррелей; 15-е место по добыче нефти (1,9 млн баррелей); 12-е место по ее экспорту (1,28 млн баррелей). Когда в начале 1970-х у берегов Норвегии открыли первые месторождения нефти, у страны не было собственной экспертизы и опыта добычи. Стали приглашать иностранные нефтяные компании. Были построены буровые платформы, начали добывать нефть. Оставалось решить, как делить доходы от продажи нефти. Правительство Норвегии изначально заявило о том, что всю нефтяную ренту оно будет забирать себе. Понятно, что какие-то крохи должны оставаться компаниям, которые ведут добычу и разведку, но тем не менее основной объем нефтяной ренты забирало государство.

В 1972 году была создана нефтяная государственная компания Statoil и был разработан принцип 50%-ного участия Statoil во всех лицензиях, выданных на разработку месторождений в Северном, Норвежском и Баренцевом морях. Кроме того, правительство напрямую стало принимать участие в разработке новых месторождений – был создан фонд прямого участия SDFI (State Direct Financial Interest), который вкладывал государственные средства в проекты по разработке месторождений и строительству буровых платформ, но в то же время получал какую-то долю в этих проектах. На этом графике показаны доходы государства от нефтяной отрасли.

Основной же объем средств сегодня поступает от налогов с нефтяных компаний: это простой корпоративный налог на прибыль (27%) плюс специальный налог на нефтяную отрасль (51%). Все нефтяные компании, которые работают в Норвегии, платят этот специальный налог на прибыль, и в сумме налоговая ставка составляет 78% – значительная величина. Также из графика видно, что доходы государства от нефтяной отрасли непостоянны, они иногда падают, иногда растут, полностью повторяя динамику цен на нефть.

В чем мудрость норвежской стратегии? До 1970-х годов основной экспортной позицией Норвегии был экспорт рыбы и морепродуктов. Кроме того, в стране активно развивалась судостроительная отрасль. Открытие крупных месторождений нефти в Северном море в 1970-х способствовало развитию голландской болезни – реальный обменный курс стал расти, и производство судов становилось все менее конкурентоспособным на мировой арене. Однако в Норвегии поступили хитро. Они начали замещать судостроительную отрасль на отрасль, которая связана с растущим нефтяным сектором, а именно на производство платформ для бурения, а также оборудования и кораблей, обслуживающих эти платформы – произошло замещение внутри отрасли.

С другой проблемой – проблемой волатильности цен на нефть – Норвегия тоже удачно справилась. В 1992 году в стране был создан Стабилизационный фонд (в дальнейшем был переименован в Глобальный государственный пенсионный фонд), в который направлялись все государственные доходы от нефти и газа. И в 2001 году было введено бюджетное правило: тратить можно только инвестиционные доходы, полученные от вложений средств фонда, но не сам фонд. Инвестирует Норвегия в разные иностранные активы, в основном в акции, потому что они имеют наиболее высокий доход в долгосрочной перспективе, в облигации, небольшая доля приходится на вложения в недвижимость. Доходность инвестиций из года в год меняется, но в среднем составляет 4%. Эти 4% и поступают на покрытие дефицита государственного бюджета.

У Норвегии, как и у других развитых стран, есть проблема: население живет все дольше, а молодых все меньше, то есть в будущем будет все меньше работников, которые будут обслуживать все больше стариков. И для того, чтобы платить пенсии старикам, молодые должны будут платить все больше и больше налогов. И тут приходит идея: а зачем повышать налоги в будущем? Ведь можно сберечь нынешние высокие доходы от нефти для будущих поколений. То есть не будем повышать в будущем налоги, а будем платить пенсии старикам из этой копилочки. Поэтому и фонд в Норвегии называется Глобальным государственным пенсионным фондом. То есть частично решается демографическая проблема, которая в России тоже стоит, но с решением пока довольно сложно.

Погибель от нефти

Перейдем к плохому игроку нефтяной лиги – Венесуэле. С одной стороны, ей повезло, у нее самые большие запасы нефти в мире на текущий момент (298 млрд баррелей нефти). Если поддерживать текущее производство, то этого хватит на 300 лет. Казалось бы, что там переживать о будущих поколениях, можно еще 300 лет жить припеваючи. Но основные запасы – это пояс Ориноко, тяжелая нефть и, кроме того, очень дорогая. Ее очень сложно добывать, нужно много капитальных вложений.

Сегодня Венесуэла занимает 12-е место по добыче нефти и 8-е место по ее экспорту. Население – 31 млн жителей. Страна является середнячком по размеру ВВП на душу населения – 16 700 долларов США. Страна далеко не самая богатая. А вот влияние нефти на ее экономику значительно – на нефтяной сектор приходится 25% ВВП и 95% всего экспорта. То есть, кроме нефти, Венесуэла практически ничего не экспортирует.

Нефть впервые начали добывать в 1914 году в бассейне озера Маракайбо. В это время Венесуэлой руководил Хуан Висенте Гомес, обычный латиноамериканский диктатор, военный. Ему подфартило, что обнаружили нефть, – в 1910-х Венесуэла была очень бедной сельскохозяйственной страной. Чтобы набить собственный кошелек, лицензии на добычу Гомес стал выдавать на конкурсах, а конкурсы выигрывали его друзья, которые потом уже перепродавали лицензии иностранным компаниям. Понятно, что друзья делились. Но с другой стороны, какие-то деньги Гомес начал тратить и на инфраструктуру – стали прокладывать дороги, постепенно появляется и промышленное производство. Но Гомес считал, что образование не нужно. Зачем простому люду образование? О человеческом капитале он не думал.

В 1935 году Венесуэла стала ведущим экспортером нефти после США. Соединенные Штаты в это время искали замену мексиканской нефти, и Венесуэла оказалась хорошим подспорьем. В стране развивалась голландская болезнь. Страна была сельскохозяйственная, но постепенно доля сельского хозяйства стала сокращаться. Если в 1920-х годах на сельское хозяйство приходилась треть выпуска, то в 1950-х годах это доля снизилась до 10%.

Экономика росла, добывалось все больше и больше нефти. В 1976 году нефтяная промышленность была полностью национализирована. В этом же году начала проводиться программа по диверсификации экономики La Gran Venezuela, развивалась промышленность, хотя опять же с переменным успехом. Как сказал Хуан Пабло Перес Альфонсо, один из создателей ОПЕК, бывший министр нефти Венесуэлы: «Лет через 10–20 вы увидите – нефть погубит нас, это экскременты дьявола».

У Венесуэлы были попытки создания стабилизационного фонда еще в 1998 году.

В первые годы после прихода к власти Уго Чавеса Стабилизационный фонд достиг 6 млрд долларов, но после этого его быстро потратили и забыли. Он формально еще существует, но этот фонд никто не пополняет – там лежат несчастные 3 млн долларов. А все деньги, которые поступают от экспорта нефти, тратятся на текущие нужды государства. Пока цены на нефть были высокими, доходы бюджета тоже были большими. Но даже их не хватало на грандиозные социальные программы Уго Чавеса – начиная с 2006 года в стране наблюдается постоянный дефицит бюджета.

И когда в 2014 году цены на нефть упали, экономика Венесуэлы ушла в пике. В 2015 году, по прогнозам МВФ, ВВП страны упал на 10%, дефицит бюджета достиг 20%. Сейчас он финансируется за счет печатного станка – в стране ожидается гиперинфляция на уровне 720%. Вероятен и дефолт по внешнему долгу, то есть страна находится на грани банкротства.

Понятно, как повлияла нефть на экономику Венесуэлы. Изначально она была благом для страны, а впоследствии стала ее проклятием.

Что можно сказать в заключение? Открытие крупного месторождения нефти или других сырьевых ресурсов напоминает выигрыш в лотерею – страна получает огромное богатство. Но, цитируя Мигеля де Сервантеса: «Богатство заключается не в самом обладании богатством, а в умении целесообразно пользоваться им».

Последнее в рубрике