Дыра в законе: нужен ли в Беларуси закон о волонтерстве?
22.06.2020
Юрий Чаусов, Наше мнение

Дыра в законе: нужен ли в Беларуси закон о волонтерстве?

Законодатель уже давно урегулировал материальную основу НКО – и вряд ли сами НКО удовлетворены этими условиями. Теперь внимание государство обращено и на людские ресурсы организаций, что вызывает справедливые опасения.

Инициированный Министерством юстиции сбор предложений относительно будущей концепции закона о волонтерской деятельности был объявлен как нельзя кстати: он совпал со всплеском белорусского волонтерского движения в апреле-мае, когда деятельность волонтеров была как никогда востребована, а ее результаты и достижения очевидны для общественности.

Именно волонтерские инициативы взяли на себя существенную часть бремени борьбы с коронавирусной инфекцией, включая предоставление врачам необходимого защитного снаряжения, оборудования и материалов. Спонтанные и не имеющие прямого отношения к каким-либо структурированным организациям волонтерские инициативы стали гибким и мощным инструментом, который оперативно решал проблемы, выявленные в системе общественного здравоохранения во время форс-мажорных обстоятельств, связанных со вспышкой COVID-19.

«Бизнесмены на «ягуарах» развозили помощь по больницам»

Этот яркий всплеск волонтерства происходит в условиях, когда понятия волонтера или волонтерской деятельности остаются нерегулируемыми в законодательстве Беларуси. Данные термины лишь упоминаются изредка, например, в актах, касающихся деятельности Красного креста. Но так ли плоха эта неурегулированность понятий? Так ли важно волонтеру-добровольцу при оказании помощи осознавать, что его действия описаны в правовых категориях? Мотивирует или, наоборот, ограничивает волонтера наличие «бумажки» в том или ином виде (карточка учета, договор о волонтерской деятельности)? Может быть, наоборот, волонтерство развивается так свободно именно потому, что оно не ограничено неуместными барьерами государственных постановлений?

Разработка проекта закона «О волонтерской деятельности» была предусмотрена Указом от 26 декабря 2019 года №482 «Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2020 год» и принятым в его развитие постановлением Совета Министров от 29 января 2020 года №54. Помимо Министерства юстиции, за разработку законопроекта отвечают Министерство образования, Министерство труда и социальной защиты, Министерство спорта и туризма, а также Белорусская республиканская коллегия адвокатов (что необычно) и Национальный центр законодательства и правовых исследований (что традиционно). Законопроект по плану планируется подготовить к ноябрю, а в марте следующего года правительство представит его в парламент. Таким образом, запланированный график предусматривает достаточно быструю разработку концепции законопроекта, причем, по некоторым сведениям, Генеральная прокуратура уже имеет ее черновые наброски (краткую концепцию), в том числе по результатам опроса общественных объединений, которым были направлены специальные запросы об их позиции относительно идеи нового закона.

Как видно из более чем двадцати сообщений, опубликованных в рамках обсуждения на «Правовом форуме», на данный момент нет четкого мнения широкого круга общественных инициатив о том, что новый закон необходим. Сообщения заинтересованных субъектов можно поделить на следующие категории по доминирующей модальности:

— Если закон будет принят, заинтересованным лицам хотелось бы видеть в нем некоторые положения в интересах волонтеров.

— Проект следует готовить взвешенно и не спеша, отложить, провести более продолжительное обсуждения, изучив мировой опыт (большинство комментариев).

— Закон не нужен, так как проблемы, которые он может решить, при наличии воли законодателя разрешимы и на уровне правок в уже существующие акты.

Помощь незнакомцу — самый распространенный вид благотворительности

При этом абсолютное большинство опубликованных предложений не относятся к конкретным проблемам практической работы волонтеров, решению которых могло бы способствовать принятие специального закона. В ходе обсуждения не встречались примеры вроде: «Мы привлекали волонтеров для работы, и столкнулись со следующей проблемой в связи с правовой неурегулированностью этой сферы». А ведь сам этот сбор пожеланий был инициирован минюстом именно для того, чтобы наполнить законопроект «О волонтерской деятельности» предложениями именно по решению проблемных аспектов практической деятельности волонтеров, а в особенности предложениями, исходящими от них самих.

Некоторые комментаторы предлагали определить дефиниции волонтера, добровольчества и волонтерской организации, установить льготы для волонтеров (например, на проезд или на проживание в общежитиях, налоговые льготы для компенсации расходов, связанных с деятельностью волонтеров), создать национальную базу добровольцев и даже введение «паспорта волонтера» (между тем, некоторые объединения выдают их уже сейчас по собственной инициативе, не дожидаясь какого-либо закона).

Однако многие эксперты обеспокоены тем, что новый закон вместо создания благоприятного режима для волонтеров, напротив, может ограничит возможности для свободной работы волонтерских инициатив, создав дополнительные правовые барьеры.

В целом по не очень живому обсуждению идеи нового законопроекта (для сравнения: официальные обсуждения проектов по вопросам защиты животных набирают тысячи комментариев на «Правовом форуме») можно сделать вывод, что волонтерское движение  в стране на самом деле не имеет острых проблем, решение которых потребовало бы срочного принятия нового закона. Нынешние проблемы волонтерства в Беларуси не являются результатом отсутствия специального правового акта, а скорее косвенно вызваны неблагоприятными условиями для общественной деятельности в целом (например, запрет на деятельность общественных объединений без государственной регистрации, настроженность государственных органов по отношению к неконтролируемой спонтанной активности граждан) или их деятельности по привлечению ресурсов (например, в части налогообложения сумм, выплачиваемых организациями своим волонтерам для компенсации их расходов).

Это контрастирует с мнением, высказанным по итогам прошлогоднего заседания Совета по вопросам правовой и судебной деятельности при Президенте Республики Беларусь 30 апреля 2019 года, на котором рассматривалось правовое регулирование добровольческой  (волонтерской) деятельности. Собственно говоря, именно с того совещания в публичном пространстве и фигурирует мысль о скором принятии «столь актуального закона». Организаторы дискуссии тогда отметили, что «несмотря на большое количество волонтерских организаций, в своей повседневной деятельности они сталкиваются с рядом проблем, связанных с отсутствием единого всеобъемлющего правового акта, который будет регулировать права и обязанности волонтеров и другие вопросы». Опять-таки, что это за «ряд проблем» в сообщении по итогам совещания не указано.

Также нет информации относительно конкретики волонтерских проблем (кроме столь болезненного для государственных чиновников «отсутствия правового регулирования») в итоговых отчетах о совещании в Генеральной прокуратуре на эту тему.

Заинтересованность чиновников и сдержанная реакция гражданского общества на призыв участвовать в обсуждениях свидетельствует о том, что проблемы волонтерства не лежат в плоскости практики. Они имеют скорее теоретико-правовое измерение, связанное с неадекватностью существующего трудового, гражданского, налогового законодательства для применения в ситуациях, когда человеческий труд на добровольной основе является бесплатным и направлен на общественные цели и общественное благо.

Явление волонтерской работы находится на пересечении нескольких отраслей права, является междисциплинарным. Добровольная неоплачиваемая работа различных субъектов на благо общества и для общественных интересов затрагивает аспекты гражданского и трудового права, влияет на расчет налогов (то есть влияет на налоговое законодательство), а через создание ресурсной базы для организаций гражданского общества влияет и на деятельность общественных объединений, спортивных организаций различных организационно-правовых форм (как коммерческих, так и некоммерческих), а так же имеет значение для реализации права на свободу ассоциаций (и, следовательно, связана с правом прав человека).

Привлечение ресурса добровольной работы людей без оплаты (волонтерство) является лишь одной из форм привлечения ресурсов для некоммерческой деятельности, особенно тех юридических лиц, которые предназначены для такой деятельности и созданы для нее. Такие юридические лица называются некоммерческими организациями (НКО) и не ставят извлечение прибыли в качестве своей основной цели.

НКО существуют за счет материальных ресурсов (пожертвований, членских взносов или, в некоторых случаях, доходов от их уставной деятельности или имущества) и людских ресурсов. К последней категории относится и вклад добровольной неоплачиваемой работы людей, которые поддерживают цели такой НКО своим трудом.

По большому счету деятельность членов всех общественных объединений также является добровольной, даже если она не воспринимается как волонтерская: например, работа членов руководящих органов в своих собственных общественных объединениях, труд других должностных лиц, которые, как говорится, работают «на общественных началах». Подобная неоплачиваемая работа используется в разных НКО: например, должностные лица фондов и учреждений также часто выполняют свою работу без заработной платы (часто в НКО вообще нет штатных работников, и даже ее руководитель работает без заработной платы, а бухгалтерское обслуживание отдается на аутсорс).

Основание для такой специфики НКО заложено в статье 46 Гражданского кодекса («Коммерческие и некоммерческие организации») в § 5 главы 4 Гражданского кодекса («Некоммерческие организации»). В этих положениях Гражданский кодекс определяет НКО как те юридические лица, которые не ставят в качестве основной своей цели получения прибыли и не распределяют прибыль между участниками.

Гражданский кодекс определяет формы НКО, и именно они являются основными субъектами, которые привлекают труд волонтеров для своих некоммерческих целей или труд своих членов «на общественных началах». Следует отметить, что человеческие ресурсы некоммерческих организаций (в том числе волонтерские) гораздо менее регламентированы, чем сфера материальных ресурсов этих же организаций. Есть основания полагать, что активное развитие волонтерства происходит именно потому, что оно свободно от различных барьеров, регулирования и ограничений – и есть опасения, что безрассудное принятие специального закона о волонтерстве может сдержать органичное развитие этого явления.

При этом иная материальная сфера привлечения ресурсов в некоммерческих целях, привлечение денежных пожертвований и других форм материальных ресурсов отдельно регулируется в гражданском кодексе (статья 553 «Пожертвование»), в специальных актах об отдельных формах НКО (закон об общественных объединениях, указ о фондах), в налоговом законодательстве (соответствующие льготы и вычеты), и на этой основе – законодательством о безвозмездной (спонсорской) помощи и иностранной безвозмездной помощи. Вопреки столь подробному регулированию материально-технической базы НКО, нематериальная основа их ресурсов в виде человеческого труда остается неурегулированной – она не упоминается в Гражданском кодексе, не учтена в Трудовом кодексе, законодательстве о социальной защите.

Проблемы соотношения трудового и «волонтерского» права и неурегулированности понятий волонтерства характерны не только для Беларуси. Отсутствие юридического определения термина «волонтер» может привести к тому, что к волонтерам будут относиться как к оплачиваемым работникам, применяя к ним требования трудового законодательства (например, обязательное страхование, минимальная заработная плата, больничные и т. д.). Из-за этого организации гражданского общества, работающие с волонтерами, могут быть наказаны за несоблюдение этих положений трудового законодательства. Например, в Турции НПО получают штрафы за то, что имеют незастрахованных работников, поскольку требование об обязательном страховании работников также распространяется на добровольцев. Та же проблема существовала в Албании, где организации были обязаны регистрировать добровольцев в Бюро по трудоустройству и вынуждены платить за них страховые взносы под угрозой серьезного наказания.

Согласно обзору европейской практики правового регулирования волонтерства, который был подготовлен Европейским центром некоммерческого права, далеко не всегда в европейской практике решение этих проблем осуществляется путем принятия специального закона. В обзоре ECNL констатирует существование различных моделей правового регулирования волонтерства – как путем принятия специального закона, так и другими способами (в том числе путем саморегулирования решениями самих НКО). У разных моделей регулирования есть свои преимущества и недостатки различных моделей, и их изучение необходимо для выработки подходов при практической разработке новых национальных актов регулирования волонтерства как для стран с давней традицией волонтерства, так и для тех, где волонтерское движение только начинает развиваться.

Таким образом, принятие специального закона о волонтерстве не является единственно возможным шагом в деле создания благоприятной среды для волонтерской деятельности, и уж точно не является приоритетом. Для процветания волонтерства важнее создать благоприятные условия для гражданского общества, а не только для его лояльной части, обеспечивающий решение политических задач, поставленных властями (волонтерство в БРСМ, Красном Кресте, «Белой Руси» сложно отделить от роли этих организаций в работе избирательных комиссий). В противном случае закон о волонтерстве может сыграть для трудовых ресурсов НКО ту же роль, которую играет декрет «Об иностранной безвозмездной помощи» (недавно обновленный) для зарубежных материальных ресурсов, канализируя и направляя волонтерскую энергию в сферы, определенные лояльными или открыто государственными общественными формированиями.

Если принятию концепции закона о волонтерстве не будет предшествовать закрепление в гражданском, трудовом и налоговом законодательстве специфики использования некоммерческими организациями свободных человеческих ресурсов, включая частный случай волонтерских ресурсов, то сложится крайне плохая ситуация: вопросы, которые должны решаться в гражданском, трудовом и налоговом праве урегулирует специфический закон, несогласованный с общими подходами.

Для НКО будет больше проблем с принятием специального закона о волонтерстве, чем с текущей ситуацией, когда граждане могут свободно выполнять роль добровольцев по собственной воле, не обращая внимание на отсутствие специального закона. Это как раз тот случай, где общеправовой принцип «что не запрещено – то разрешено» служит общественным интересам и интересам человека.

Вот почему многие люди воспринимают принятие закона о волонтерстве как угрозу волонтерству. Например, такое негативное регулирование можно реализовать, нормативно ограничив круг организаций, которые могут привлекать волонтеров («республиканский реестр волонтерских организаций» – такие предложения уже звучат), или ограничив право людей на работу без оплаты в целях общественного блага («волонтерской считается работа в волонтерской организации, зарегистрированной в установленном порядке» или определение «целей волонтерской деятельности»).

В целях экономии правового регулирования, реализации принципов гуманизма, защиты прав, свобод и законных интересов граждан, юридических лиц, интересов общества и государства, социальной справедливости и во избежание наложения ограничений на способность людей работать добровольно, целесообразно в первую очередь определить особенности работы волонтеров как разновидности участия в НКО на уровне гражданского и трудового права, а также налогового законодательства.

Осуществить это можно, заложив основы этого института путем реализации следующих мер:

Определить в Гражданском кодексе понятие волонтерской работы, закрепив особенности и предмет волонтерского соглашения как отдельного вида договора.

Четко разграничить в Трудовом кодексе волонтерскую работу от труда наемных работников, исключив волонтерство из общего предмета регулирования трудового законодательства, отмечая лишь конкретные аспекты добровольной неоплачиваемой работы, на которые на основании договора о волонтерстве могут распространяться отдельные положения трудового законодательства.

Определить, через внесение изменений и дополнений в существующие правила, специфику налогового учета выплат в адрес волонтеров, а также статус этих выплат для целей социального обеспечения и социального страхования (как при волонтерской деятельности в НКО, так и без организации).

Закрепить нормы о безвозмездном использовании человеческих ресурсов в законодательстве об отдельных формах НКО (закон «Об общественных объединениях», который в настоящее время реформируется, указ №302 «О некоторых мерах по упорядочению деятельности фондов»), а также в Гражданском кодексе.

И только после принятия необходимых мер каждая организация (общественное объединение или другая НКО или даже коммерческая организация) может проанализировать свою практику привлечения добровольцев, определиться с целесообразностью введения паспорта добровольцев, формы соглашения о волонтерстве, ведения базы добровольцев, их удостоверения и т. д. После этого будет сформирована практика, позволяющая принять закон, который будет способствовать и поощрять добровольческую деятельность и не будет создавать ненужных барьеров.

Такая последовательность шагов, начинающаяся с внесения изменений в существующие акты, которые не затрагивают и не препятствуют самому явлению волонтерства, и лишь затем в качестве следующего шага принятие специального закона, позволит выбрать правильный масштаб и модель регулирования волонтерства в нашей стране.

В любом случае императивом в развитии правового регулирования в этой области должен быть категорический отказ от создания каких-либо барьеров и правовых препятствий для свободного осуществления людьми (гражданами, иностранцами, лицами без гражданства) своего права поддерживать своим бесплатным трудом любую законную деятельность без какой-либо дискриминации или принуждения. Право любых субъектов на привлечение труда волонтеров на основании договора о неоплачиваемой работе для любых законных целей также не подлежит ограничению.

Если инициаторы концепции и разработчики этого будущего законопроекта не будут основываться на этих принципах, а станут на путь «регулирования волонтерства, которое сейчас развивается в отсутствие правовых рамок», то этот закон не только не принесет пользу белорусскому обществу – он попросту не будет работать и останется набором мертвых норм. Потому что как недопустим принудительный труд, так и недопустимо ограничивать добровольный труд в общественных интересах без получения вознаграждения.

Как в Европе узнали, на что способно старшее поколение

Последнее в рубрике